专家咨询制度(湖北打造首席法律咨询专家制度“咸宁样本”)

2023年11月6日，纪念毛泽东同志批示学习推广“枫桥经验”60周年暨习近平总书记指示坚持发展“枫桥经验”20周年大会在北京人民大会堂召开，由湖北省咸宁市咸安区首席法律咨询专家、向阳湖镇司法所原所长马登平创建的“合议共管”预防化解村组合同纠纷工作法入选首批104家“枫桥式工作法”，并作为典型经验在会上发言，成为全国5个发言的单位代表之一。

2023年11月14日，湖北省首席法律咨询专家工作现场推进会在咸宁赤壁市召开。湖北省委常委、政法委书记肖菊华，省法学会会长傅德辉对赤壁“首席”工作经验做法给予充分肯定，高度评价“可信、可用、可学、可推广”。

>>湖北省赤壁市召开首席法律咨询专家工作推进会现场 受访单位供图

桂花之城咸宁，毗邻武汉，素有“湖北南大门”之称，曾获中国人居环境范例奖、全国最适宜人居城市、中国魅力城市等荣誉称号。近年来，咸宁市委、市政府高度重视“首席”工作，重点聚焦“四个重大”，让“首席”打头阵、“首席”攻首难，为建设武汉都市圈自然生态公园城市保驾护航。

参与订立“小合同”，防范基层“大风险”

“能够入选全国‘枫桥式工作法’，看到陈娟所长在大会上作经验交流，很激动，也很意外。当初提炼出‘合议共管’工作法，是为了有效解决一些基层中的合同纠纷问题。”不久前，刚从向阳湖镇司法所所长任上光荣退休的马登平事后回忆。

当接任马登平的陈娟走进人民大会堂，向全国人民介绍“合议共管”预防化解村组合同纠纷工作法时，整个咸宁都轰动了，更成为向阳湖镇群众2023年岁末津津乐道、引以为豪的大事。

“合议共管”预防化解村组合同纠纷工作法，是向阳湖镇坚持党的群众路线，发动和依靠群众化解基层矛盾纠纷，坚持和发展新时代“枫桥经验”的实践探索。该工作法聚焦农村地区常见的合同纠纷矛盾，找准村民法治观念不强、经济利益驱使等问题症结，通过“司法所提前审查，把好合同关”“所涉问题合议，把好公章关”“强化农村三资管理，把好制度关”的方式，把矛盾纠纷预防化解在萌芽状态。

2023年5月26日，记者以《“一张合同”背后的乡村治理路径：湖北咸宁市咸安区向阳湖镇创新方法“抓前端、治末病”》为题，在全国独家报道了“合议共管”预防化解村组合同纠纷工作法，在全国引起较大关注。

据介绍，向阳湖镇是农业大镇，近些年随着发展步伐的加快，因合同而产生的纠纷增多，群众反映强烈。时任镇司法所所长、人民调解员马登平在处理日常来访中发现，大多数合同纠纷产生的根源均因不规范引起。“能不能主动帮群众审查这些合同协议，从源头上维护基层的和谐稳定？”马登平告诉记者他时常琢磨这个问题。

为了摸清底数，马登平和同事边排查边化解，共排查村组合同505份，发现并及时纠正问题合同304份，主要集中在鱼塘、山林土地、房屋租赁、工程施工类方面，其中鱼塘承包类占47%。这些问题合同，有因群众法律知识欠缺导致的一句话合同、无效合同；有因村组干部受利益驱动产生的违法合同、阴阳合同等。

“有很大的潜在风险，已经到了非解决不可的地步了。”马登平说道，每一份合同都关乎群众权益，我们组织村组干部、村民代表、双方当事人，当面锣、对面鼓，一件一件反复议，议政策、议程序、议条款、议权益。“议得群众点头，议得互谅互让，议得心服口服。”

一场场评议下来，297份问题合同得到了调整规范，群众都纷纷点赞。“最难啃的，最难解决的就是多方合同、转包合同。”马登平坦言。这些重大纠纷化解和重大风险防控，因有“首席”专家团队的参与，最后都能得到有效化解。

在向阳湖镇某村5个小组的合同纠纷案中，5个组长私自将集体鱼塘租给他人，价格、面积都存在问题，涉及120户村民的集体利益，稍有不慎就引起群体性事件。

“讲法说理用情，一个都不能少。”马登平回忆道。

马登平率领团队一头扎进了刺骨的寒风里，调查、走访、座谈，一开始进展缓慢，通过想尽各种办法，磨破了嘴皮，冻坏了耳朵，终于达成了共识，化解了积怨，为村集体挽回损失100多万元。

类似这样复杂、影响面广的合同纠纷，马登平及其团队成功化解了7件。不仅如此，向阳湖镇还把签订村组合同纳入法治化轨道，制定了《村级集体资产资源承包（租赁）合同管理的意见》，将每一份合同都晒在阳光下，把“小微权力”关进制度的“笼子”，从根本上解决问题合同，实现乡村长治久安。

近年来，向阳湖镇的合同纠纷信访量逐年下降，无一例合同纠纷诉讼案件产生。“群众安心了，干部舒心了，干群的连心桥更加牢固了。”马登平欣喜地说道。

集中发力“大案件”，优中选优配“首席”

“合议共管”预防化解村组合同纠纷工作法只是咸宁市各级首席法律咨询专家积极参与咸宁市乡村振兴、探索基层治理新路径的一个缩影。同时，也反映出一个好的制度，能够在地方得到积极响应并及时落实，得益于地方党委政府的高度重视。

近年来，咸宁市委、市政府高度重视“首席”工作，将其纳入《市委全面依法治市委员会2023年工作要点》予以推动，列为平安建设年度考评范畴，奖优罚劣。同时，在“首席”遴选上，也是遵照“优中选优”原则，从执法司法、矛盾纠纷调解等一线法学会会员中遴选市、县两级“首席”专家105人，组建市、县两级首席法律咨询专家库7个，并实现市县专家上下联动、打通使用。

正因为有了这样一支支专家队伍的储备，近年来，咸宁市紧紧围绕“四个重大”，在重大事项、疑难案件上集中发力，为党委政府献计献策，为解决群众的“急难愁盼”贡献法治力量。

在“聚焦重大决策论证”工作上，咸宁市法学会组织首席法律咨询专家积极参与地方立法相关工作，参与《咸宁市古民居保护条例》《咸宁市地热资源保护条例》《咸宁市西凉湖保护条例》等地方性法规的项目调研、立法起草等工作，维护人民群众合法权益，加强地方自然资源法律保护。围绕自然生态公园城市的目标定位，“首席”专家积极参与《咸宁市古桂花树保护条例》等地方性法规的项目调研、立法起草；围绕小流域综合治理，“首席”专家现场为羊楼洞港试点工作出谋划策；咸宁市嘉鱼县法学会组织首席法律咨询专家及其团队参与湖北省人大立法调研会、嘉鱼县阿洛亚机场建设协议会商会、嘉鱼县行政征收行为专题会等党委政府重大决策论证，为相关项目提供专家意见和建议。

在“聚焦重大信访积案化解”方面，2023年6月，咸宁市法学会联合市委政法委、市信访局印发《关于运用首席法律咨询专家参与案件化解工作的实施方案》，明确2023年首席法律咨询专家参与案件化解市级不少于3件、县级不少于2件。据统计，2023年以来，咸宁市、县法学会首席法律咨询专家共计参与案件化解28件次。此外，咸宁市法学会推行首席法律咨询专家领衔化解信访积案工作机制，市级首席法律咨询专家每人领衔参与化解信访积案1件。咸安区组织首席法律咨询专家赵秋林参与化解咸宁某旅游公司“非法吸收公众存款”案，针对受害人损失追偿中存在的重大分歧提出了以“诉讼保全+政府联动”的思路和四个方面法律意见，得到各方的认可。

在“聚焦重大风险防控”方面，咸宁市委政法委改变过去由政法机关相互评查案件的做法，邀请首席法律咨询专家作为评查组牵头人参与案件评查工作，提出中立、客观评查意见50余条。2023年9月，咸宁市法学会组织3名首席法律咨询专家对相关方认识上存在重大分歧的案件进行评查，出具法律意见供办案机关参考。嘉鱼县法学会组织首席法律咨询专家参与某金矿破产案会商会、某学校破产案商讨会等重大风险防控。通山县充分发挥首席法律咨询专家“把脉”优势，为化解“民转刑”、影响营商环境等风险隐患提供专业法律服务，组织开展各类专题论证、案件会商、纠纷调解活动19次。

在“聚焦重大矛盾纠纷调处”方面，咸宁市法学会以多元化矛盾纠纷化解为切入点，依托该市综治中心市县乡村四级一体化、规范化建设，组织首席法律咨询专家下基层、沉网络，就涉法涉诉重复信访积案、难案、矛盾纠纷等问题，为基层单位、社区群众和中小微企业提供矛盾纠纷化解、合法权益维护等法律咨询服务，积极参与化解影响大、涉及面广的疑案、难案、积案。另外，咸宁市首席法律咨询专家入驻市人民调解中心，为化解矛盾纠纷提供法律服务。崇阳县化解王某某等多名农民工劳动报酬纠纷，为其追回拖欠薪资20万余元。2023年度，咸宁全市排查矛盾纠纷37385件次，已化解36801件次，化解率98.44%，矛盾纠纷调解有效率位居湖北省前列。

综治中心常“坐诊”，有呼“壁”应成效显

咸宁市委政法委全面加强和推进综治中心市县乡村四级一体化、规范化建设，将首席法律咨询专家制度深度融入其中，在各地各级综治中心纷纷派驻首席法律咨询专家，在基层重大疑难纠纷化解、基层社会治理能力不断提升等各方面发挥出了积极的作用。

赤壁市法学会的“首席”入驻综治中心开展各项工作最为典型。2023年7月28日，记者以《湖北省赤壁市法学会探索社会治理“赤壁方案”》为题，率先报道了赤壁市法学会“首席”坐诊综治中心为群众解决“急难愁盼”的典型做法，得到中国法学会、湖北省委政法委、湖北省法学会、咸宁市委的高度认可，并作为典型经验在全省推广。

不久前，“坐诊”赤壁市综治中心的首席法律咨询专家徐定军带领专家团队，推动一件持续十多年的重大信访积案——赤壁市某大厦360户业主与开发商间的《商品房买卖合同》纠纷案件。

2009年至2012年，赤壁某公司与武汉某公司合作开发了赤壁市某大厦商住楼。两公司在该项目销售交房和安置拆迁户过程中没有按约履行义务，致360户业主四处维权。为此，赤壁市政府成立该大厦矛盾纠纷协调领导小组，专题研究解决相关问题。然而，两家开发商一家申请破产、一家资金链断裂，已无履行能力，导致业主不能办理房产证、拆迁户安置不到位等。

为有效推进纠纷化解，2023年7月，由徐定军牵头组建首席法律咨询专家团队，法官罗凯等5名首席法律咨询专家团队成员深度剖析案情，找到了一条解决路径，将此纠纷导入人民调解、司法确认的解决模式。几经周折，徐定军、罗凯等专家团队成员找到其中一家开发商法定代表人何某，经深入沟通，何某同意在原公司控股98%的份额内承担法律责任，并先后20多次与业主进行协调。

何某主动为16户业主办理了房产证，与360户业主签订了《人民调解协议书》。随后，罗凯通过正常程序开庭审理了该案，并作出民事裁定书，裁定该《人民调解协议书》合法有效。

2023年12月29日晚，360户业主代表拿到了赤壁市人民法院民事裁定书后，喜出望外。为化解此案忙碌了近半年的徐定军以及为此加班成常态的罗凯，看着业主代表满意的笑容，也由衷地笑了。

该案只是赤壁市法学会组织“首席”在综治中心为解决群众“急难愁盼”的一个缩影。记者了解到，赤壁市为了方便“首席”专家开展工作，在市综治中心建立了“赤壁市法学会会员之家”和“首席法律咨询专家工作室”，在各乡镇综治中心建立了“法学会会员之家”和“首席法律咨询专家联系点”。同时，组建信访事项法律顾问团队，坚持每天一名首席法律咨询专家在“赤壁市法学会会员之家”值班，为信访群众提供法律咨询和法律援助，解决群众身边的急事难事烦心事。赤壁市通过首席法律咨询专家“坐诊”综治中心，还打造了“有呼壁应”“点兵点将”等特色品牌，探索“共同缔造-法学帮教”新机制，助力基层矛盾纠纷实质性化解。

同时，类似这样的涉法涉诉信访“骨头案”，咸宁依托市综治中心推行“首席军师”制度，请“首席”专家认领、参与化解。咸宁市委政法委、市信访局、市法学会联合发文，安排“首席”专家匹配市领导包保的信访案件，推进信访法治化。2023年以来，首席法律咨询专家参与积案化解16件次，取得了良好的法律效果、政治效果和社会效果。

据悉，咸宁市法学会依托各级综治中心广泛设立首席法律咨询专家工作室、“首席诊所”，因地制宜打造了“续辉”个人调解工作室、“法小二”线上矛盾纠纷化解平台、“一站式”多元解纷服务平台等，持续不断、全方位、多元化地为群众提供及时、便捷、高效的法律服务。

法治体检促规范，服务企业“护航员”

首席法律咨询专家这一“智囊团”“思想库”在咸宁发挥积极作用，既是基层社会矛盾的“调解员”，更是服务地方法治实践的“指导员”。

由咸宁市委政法委研发启用，对全市政法单位、政法干警进行评议的小程序“咸评政法”，因为有“首席”专家的后台指导，实现了群众申诉15个工作日内迅速回应。该项目获评湖北省委政法委“新时代湖北政法工作十大创新品牌”。

咸宁市通山县聘请11名首席法律咨询专家，围绕服务基层社会治理开展对策研究，围绕重大案件开展法律适用研究，聚焦民生热点问题开展法治实践研究，依托学术论坛开展重点课题研究。同时，围绕“四个重大”工作出具了法律意见书12份，获得了当事各方的一致好评。

不久前，咸宁、赤壁两级法学会还在赤壁市支柱企业茶发集团设立了“首席法律咨询专家服务企业工作室”。“他们深入企业开展‘法治体检’，为企业排查风险隐患，提出法律建议，助力优化法治化营商环境。”该集团董事长祝裕志在湖北省首席法律咨询专家工作现场推进会上这样介绍。

据悉，茶发集团是一个全资国有企业，在发展的过程中，会涉及股权并购、资产收购、材料采购、品牌推广、产品销售等方方面面的事务。“我们的产业链条比较长，涉及的法律需求层面比较广。在首席法律咨询专家团队进驻以后，给了我们极大的帮助，有效地防范了经营风险。”祝裕志说。

在合同风险的控制方面，茶发集团的生产经营每天都面临着合同的签订和履约。以前或多或少存在一些合同不太规范的地方。“首席”专家进驻以后，对该集团的整个合同流程进行了全过程的规范，从合同的拟定、审核、签约到履约，每一个环节都严格把关。“他们特别注重我们以前容易忽略的环节。”祝裕志说道，“如我们在签订合同时，发现争议解决条款约定不明确。‘首席’专家就会明确指出合同未对已销货未销售商品的保管和处置责任进行明确规定。他们的专业知识和丰富经验，使我们在合同规范这块进行了全面的提升，显著降低了我们在合同履约过程中的风险。”

在知识产权保护方面，该集团在“首席”专家团队进驻企业以前，保护意识比较薄弱。“首席”专家团队进驻后，该集团在知识产权保护方面的意识得到了显著提升。例如，2023年3月，在内蒙古市场，该集团接到消费者投诉，诉称其茶产品有质量问题。经过全面了解，该集团发现消费者购买的产品是别的生产企业冒用其商标生产的。“为了保护品牌声誉和保障我们企业合法权益，集团组织相关部门和‘首席’专家团队前往内蒙古市场进行调查。与内蒙古的市场监管部门进行沟通协商，最终成功化解了类似问题，保护了我们的合法知识产权。”祝裕志介绍道。

截至目前，首席法律咨询专家团队为该企业共解答法律咨询35次，参与审查、修改重大法律事务文书3起，参与公司重大经济合同谈判1起。

另外，咸宁市法学会还让首席法律咨询专家参与“八五”普法、民法典宣传月、青年普法志愿者法治文化基层行等活动。作为落实首席法律咨询专家制度的重要载体，组织“首席”专家开展法治进企业、进农村、进机关、进校园、进社区、进网络等法治宣传，以“流动车”的形式开展“平安法治大舞台”巡演，打通基层普法“最后一公里”，使普法宣传活动常态化、长效化。

嘉鱼县组织首席法律咨询专家为全县近60名人民调解员、“法律明白人”进行业务培训；组织首席法律咨询专家和法律志愿者为一线村、社区、企业等基层群众提供法律咨询，先后接待法律咨询服务万余次。咸宁市通城县依托首席法律咨询专家平台，采取定期走访、主动问需、“订单”普法等方式，开展法律宣传活动20余场，提供法律咨询服务70余次。

>>咸宁市市政府人民广场 视觉中国供图

“咸宁要立足全省，全力打造首席法律咨询专家制度的‘咸宁样本’，带动法学会组织建设、工作机制、运行方式实现整体提升。同时，要充分发挥首席法律咨询专家的作用，立足预防、立足调解、立足法治、立足基层，不断提升矛盾纠纷预防化解法治化水平，持续推动解决人民群众‘急难愁盼’问题，为平安咸宁法治咸宁建设和经济社会高质量发展作出应有的贡献。”咸宁市委常委、政法委书记，市法学会会长谭海华如是说。

来源：《民主与法制》周刊2024年第9期

编辑：陈贝贝

责编：李林杰

审核：王　飞