钟民(钟民：学习贯彻新《消保条例》进一步加强消费民事公益诉讼工作)

最新修订的上海市《消保条例》对于消费民事公益诉讼制度作了深化和完善，首次以地方性法规的形式明确：消费民事公益诉讼不仅可以是禁令之诉，而且也可以是损害赔偿之诉；并且明确：胜诉所获得的赔偿金，应当用于消费者权益保护事业。突破性的规定呼唤着消费者组织进一步加强消费民事公益诉讼工作，不仅要使案件的数量与消费市场秩序状况相适应，而且还要积极推进从单纯的禁令之诉向禁令加损害赔偿之诉转变。

01 充分认识加强消费民事公益诉讼工作的重要意义

所谓消费民事公益诉讼，是指经法律授权的国家机关或者有关组织，对于侵害或者危及众多且不特定消费者合法权益的行为，以侵权行为人为民事被告，向人民法院提起的诉讼。其作为一项制度，与私益诉讼相比较，主要有两个特点：一是公益性。诉讼中的原告与案件本身并无直接的利害关系，诉讼的目的全在于维护社会公共利益，维护社会公平正义。二是预防性。诉讼不仅可以对已经造成损害结果的违法行为提起，而且也可以对可能造成损害结果的违法行为提起。而与共同诉讼中的代表人诉讼相比较，则区别主要在于：前者的原告地位是基于法律授权；而后者的原告地位则是源自共同诉讼人、或者说是权益受到同一侵权行为损害的众多消费者的委托。

随着经济发展和科技进步，消费新产品、新技术、新模式和新业态层出不穷，消费市场不断升级壮大。但是，侵害消费者合法权益的行为并未绝迹，而是趋于更加复杂、多样和隐蔽。同时，消费者相对于经营者的弱势地位也没有改变，两者之间信息不对称和实力不对等的状况还有进一步加剧的趋势。在现实生活中，有不少消费者或者并不知晓其合法权益已经遭受不法侵害；或者知道以后也没有能力寻求司法救济；或者好不容易打赢了官司，最终还是得不偿失。消费者的不知诉、不能诉和不敢诉导致一些不法经营者有恃无恐，屡屡行恶。因此，加强消费民事公益诉讼工作，尤其是推进从禁令之诉向损害赔偿之诉转变，对于弥补司法和行政救济之不足，规范市场经济秩序，改善消费者地位和消费环境等具有重要意义。

一是

有利于剥夺经营者的不当收益，增加其违法成本，进而达到遏制违法者再犯、震慑潜在违法者的特殊预防和一般预防之效果。

二是

也有利于增强消费者的维权意识，减轻其获取司法救济的负担。根据《最高人民法院关于审理消费公益诉讼法律适用若干问题的解释》（以下简称《解释》）第16条的规定，由消费者组织提起消费民事公益诉讼，非但并不影响因同一侵权行为受到损害的消费者提起私益诉讼，而且，已为消费民事公益诉讼生效裁判所认定的事实，消费者无需再举证证明；生效裁判认定经营者存在不法行为，消费者主张适用的，人民法院予以支持。同时，消费民事公益诉讼经由公示和宣传，也将进一步唤醒广大消费者的主体意识和权利意识，激励其更自觉地维护自身的合法权益。

三是

还有利于推动消费者权益保护事业健康发展。消费者权益保护事业牵动千家万户，连接供给与需求，既是社会涉及面最广的民生工程，也是一项系统工程。其顺利推进，离不开政府各部门和社会各方面协同配合，离不开理论创新和实践探索，也需要有一定的财力支持予以保障。将消费民事公益诉讼胜诉所获得的赔偿金用于消费者权益保护事业，既是用得其所，也是行其所能，将惠及更广泛的消费者。

02 扎实开展损害赔偿的消费民事公益诉讼

将损害赔偿之诉作为消费民事公益诉讼的主要形式，这是成熟市场经济国家的通行做法，也应该成为我国的发展方向。不过，从成熟市场经济国家的开展情况来看，其中也是有所争议和反思的。逐步形成共识的是：既要增加经营者的违法成本，又要防止过于加重企业的经济负担，以致于又转嫁给消费者，并阻碍企业运用新技术和开发新产品。学习借鉴成熟市场经济国家的经验做法，我们在开展这项工作过程中，既要积极，又要慎重。

01 聚焦重点对象范围

要在坚持“经营者的行为已经损害众多且不特定消费者合法权益”这一要件前提下，将损害赔偿之诉的对象范围主要聚焦于三种情形：一是，经营者的行为尚未受到司法或者行政责任追究的；二是，经营者的行为虽然受到司法或者行政责任追究，但是其中没有经济制裁的；三是，经营者的行为虽然受到了一定的经济制裁，但是其行为依法还应当承担惩罚性赔偿责任的。

02 查明经营者违法收益

消费民事公益诉讼的特点之一，就是为众多且不特定消费者的利益而提起的诉讼，原告与案件本身并无直接的利害关系，消费者的财产损失数额难以计算。根据《民法典侵权责任篇》第1182条的规定，侵害他人人身权益造成财产损失的，按照被侵权人因此受到的损失或者侵权人因此获得的利益进行赔偿，据此还难以确定的，可以由人民法院根据实际情况确定赔偿数额。也就是说，消费者财产损失数额无法确定，并不是损害赔偿之诉难以操作的理由。但是，总是由人民法院根据实际情况确定赔偿数额也失之于粗疏。因此，在实际操作中，应尽可能地查明经营者的违法收益，并据此确定赔偿数额。消费者组织难以查明的，应请求人民检察院或者有关行政管理部门予以支持。

03 坚持私权优先原则

根据《解释》第9条和第10条的规定，我国目前对于同一侵权行为的公益诉讼和私益诉讼是采取分别立案、分别审理和分别裁判的做法。如果被裁判都要承担损害赔偿责任，而被告的财产又不足以履行裁判所确定的全部赔偿义务的，那么，鉴于私益诉讼的原告与案件本身有直接利害关系，其人身权和财产权的恢复更为迫切，在赔偿顺位上应优先赔偿私益诉讼中的原告。

04 将赔偿金通过基金会用于消费者权益保护事业

有人认为，对于消费民事公益诉讼胜诉所得的赔偿金，应由消费者组织优先发放给因为同一侵权行为而遭受财产损失的消费者。这一观点是值得商榷的。一方面，消费者组织作为原告提起消费民事公益诉讼，是基于法律授权，而不是消费者委托。将消费民事公益诉讼与共同诉讼中的代表人诉讼混同起来，于理不顺。另一方面，也难以操作。姑且不论消费者组织的公示通知和登记确认等工作是否具有法律效力，而能否通过这些工作穷尽所有相关消费者，并且做到公平合理发放，也是一个问题。因此，应将赔偿金归入消费者权益保护基金会，由其用于资助开展与消费者权益保护有关的各项公益性活动，让更多的消费者受益。

03 建立完善相应的配套工作机制

加强消费民事公益诉讼工作，尤其是推进从禁令之诉向损害赔偿之诉转变，需要建立完善一系列配套的工作机制予以保障。这其中，有几项工作机制特别重要：

#1

消费者组织与人民检察院和有关行政管理部门等的协同配合机制，包括信息互通、协助调查和支持起诉等内容。具体来说，人民检察院在履行职责过程中发现有侵害众多且不特定消费者合法权益线索的，可以通报给消费者组织；消费者组织在受理消费者投诉等工作中发现有可能符合提起消费民事公益诉讼案件线索的，也可以通报给人民检察院。消费者组织与人民检察院经过案件研商，由消费者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。消费者组织收集违法行为相关证据确有困难的，可以提请人民检察院和有关行政管理部门予以协助。

消费者组织与人民法院的交流研讨机制。双方应经常就新兴消费领域中消费者权益保护、消费纠纷案件定性、赔偿金数额确定、证据充分性要求和法律适用等问题，相互交流学习，共同研究探讨，不断推进消费民事公益诉讼工作理论创新和实践探索。

#2

#3

公益诉讼激励机制。消费者组织为停止侵害、排除妨碍、消除危险等采取合理预防、处置等措施而发生的费用，请求被告承担的，人民法院应予支持。消费者组织及其诉讼代理人对侵权行为进行调查、取证的合理费用、鉴定费用、合理的律师代理费用等，请求被告承担的，人民法院应予支持。除此之外，消费者组织作为原告胜诉的，还可以从赔偿金中获得一定的奖励。

赔偿金的管理和使用机制。要以消费民事公益诉讼胜诉所获得的赔偿金作为资金来源，在消费者权益保护基金会名下设立专项基金。专项基金可以由消费者组织、消费者权益保护基金会和人民检察院等三方分别指定专人，共同进行管理。专项基金的使用应符合消费者权益保护基金会宗旨和业务范围，主要用于这样几个方面：

1、资助公益性社会组织、专业机构、行业协会和社会团体等开展消费教育引导、消费知识宣传和消费民事公益诉讼等消费者权益保护活动；

2、资助志愿者从事消费者权益保护公益活动；

3、组织开展或者资助消费者权益保护方面的理论研究、实践探索和合作交流；

4、奖励对消费民事公益诉讼工作做出贡献的组织和个人。

#4

作者：钟民

上海市消费者权益保护委员会委员，上海市消费者权益保护基金会监事长。

本文作者：钟民