以党代政(坚持和完善党领导立法)

作者：李店标（黑龙江省社会科学院）

党的二十大报告指出：“党的领导是全面的、系统的、整体的，必须全面、系统、整体加以落实。”新修改的《中国共产党章程》规定：“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，党是最高政治领导力量。”习近平总书记强调：“坚持党的领导，不是一句空的口号，必须具体体现在党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法上。”建党百年来，党领导人民不断创造我国法治建设的伟大成就，也实现了党领导立法体制机制的历史演进。理论和实践表明，党领导立法是中国特色立法体制机制最显著的优势，在新时代全面依法治国进程中必须坚持和完善党领导立法。

明确党领导立法的职责

党领导立法，就是把党的主张通过法定程序转变为国家意志，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施。党领导立法的目标在于完善中国特色社会主义法律体系，引领我国经济、政治、文化、社会和生态文明全方位发展，践行全心全意为人民服务的根本宗旨。党的二十大报告提出，“健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系，完善党中央重大决策部署落实机制”，因此，党要对新时期立法工作所面临的新形势和新任务保持清醒认识，确保党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，正确处理党的领导与人民当家作主、依法治国的关系，不能以党代政、以言代法、以政策替代法律。

总揽全局、协调各方既是党的领导的基本定位，也是党领导立法的明确职责。《法治中国建设规划（2020—2025年）》对此提出四方面要求：一是完善包括党委领导在内的立法工作格局，二是明确党中央和有立法权地方的党委领导立法的职权划分，三是不断完善有关党的领导的党内法规，四是推进党的领导入法入规。明确党领导立法的职责，一方面要坚持在党的领导下推进立法体制改革，完善人大主导立法工作的体制机制，保障政府在立法中发挥依托作用，在立法过程中贯彻全过程人民民主，提高科学立法、民主立法、依法立法水平；另一方面要正确处理好其与人大、政府、公民之间的关系，党中央与有立法权地方党委之间的关系，以及党的领导入国家法律与入党内法规的关系等，积极支持立法机关行使立法权。

把握党领导立法的原则

党的二十大报告指出：“坚持科学执政、民主执政、依法执政，贯彻民主集中制，创新和改进领导方式，提高党把方向、谋大局、定政策、促改革能力，调动各方面积极性。”党虽然不是立法机关，但却是最为重要的立法决策主体，重要的立法都由党组织作出最终决策，党领导立法也就是党实质参与立法的过程。在新时代全面依法治国进程中，党领导立法的基本原则应体现出时代性表述和要求，即坚持科学立法、民主立法、依法立法。这三项立法基本原则是相辅相成、相互促进的关系，首次集中表述于党的十九大报告，直接作用于立法质量和立法效率两个面向，以实现良法善治为终极目标。

对于科学立法而言，党领导立法应当坚持从我国实际出发，合理配置权力与权利、权利与义务、职权与职责、义务与责任，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性。对于民主立法而言，党领导立法应当坚持以人民为中心，坚持和发展全过程人民民主，确保立法的主体广泛性、内容人民性和程序民主性，最大限度吸纳广大人民群众的合理意见建议。对于依法立法而言，党领导立法应当恪守“党自身必须在宪法和法律范围内活动”的基本要求，符合宪法的规定、原则和精神，依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一、尊严、权威。同时，依宪立法原则蕴含在依法立法原则的内涵之中，属于依法立法原则的一项重要内容。

拓展党领导立法的方式

习近平总书记指出：“我们要继续推进党的领导制度化、法治化，不断完善党的领导体制和工作机制，把党的领导贯彻到全面依法治国全过程和各方面。”其中，党领导立法的方式决定着党与立法机关、人民群众能否良性互动，也影响着党领导立法工作的制度化、法治化水平。一般而言，党领导立法的主要方式包括为立法工作提供正确的政治方向、先进的立法理念、科学的立法原则和充足的立法人才。同时，党领导立法的方式与党自身建设的水平、全面依法治国的进程和立法工作的目标应当保持高度一致，党自身建设所面临的新任务、全面依法治国所处的新阶段和立法工作所提出的新要求，都必然要求党领导立法的方式应当根据时代特征不断调整、发展和完善。

同时，2016年印发的《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》明确指出，地方党委主要负责人在落实党领导立法工作时要做到“重点立法工作亲自过问、重要立法项目亲自推进、重大立法问题亲自协调”。这种全程引领要求，也体现了党领导立法方式的不断发展。当前，党领导立法的传统方式有必要通过细化、规范和创新的思路加以进一步拓展，以加快推动党领导立法方式与新时代立法工作任务的紧密衔接。一是明确党的重大事项立法决定权，包括重大事项的范围、立法决定权的权限、立法决定权的行使程序等；二是明确党的修改宪法建议权，包括修宪建议提出的条件、原则、程序以及决议程序等；三是明确党的听取立法报告权，包括报告的主体、权限、内容、方式和程序等。

完善党领导立法的程序

习近平总书记指出，“治理一个国家、一个社会，关键是要立规矩、讲规矩、守规矩”。这句话是对当前立法工作的精准阐释和科学表达，同时对于党领导立法的程序建设也具有重要的启迪和引领意义，即党领导立法也应当立程序、讲程序、守程序。无论是“使党的主张通过法定程序成为国家意志”的决策部署，还是依法立法原则，都要求党领导立法应当遵守法定程序。当然，这里的“法定程序”应作扩大解释，既包括立法机关的立法程序，也应包括党领导立法的法定程序。

同时，完善党领导立法的程序，也是贯彻落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中“构建程序合理、环节完整的协商民主体系”，以及《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中“完善党对立法工作中重大问题决策的程序”的要求。从规范、理论和实践来看，党领导立法的程序化水平尚有待加强：一是在规范依据上，党领导立法的程序明确不够；二是在理论研究上，党领导立法的程序阐释不深；三是在立法实践上，党领导立法的程序透露不多。如党内决策的具体程序是什么、党内重大决策程序与国家机关的民主决策程序是什么关系、党内对立法问题的意见不一致如何处理、党委主要负责人如何亲自领导立法工作等问题都需要进一步研究。因此，对党领导立法的程序进行规范，并与党领导立法的方式有机结合，将成为下一步坚持和加强党领导立法工作的重点任务。

强化党领导立法的保障

全面从严治党永远在路上。要强化党领导立法的保障，必须确保党和国家的统一部署、重大决策和工作大局在立法过程和结果中得到准确反映。一是强化人才保障。党领导立法的重要途径是依法广泛动员人民群众通过选举产生各级权力机关，然后依法通过选举将选派的优秀党员任职到各级权力机关，进而实现党对立法工作的有效领导。这要求有立法权的人大常委会和人民政府党组要加快立法人才培养步伐，及时将优秀人才推荐到立法工作机构任职，不断优化立法人才队伍的年龄、专业和背景结构。二是强化组织保障。这要求贯彻落实《中国共产党章程》和《中国共产党党组工作条例》的规定以及党中央的部署，加强有立法权的人大常委会党组、人大专门委员会分党组和人民政府党组的建设，确保其“把方向、管大局、保落实”立法职责的履行。三是强化机制保障。除了坚持和完善党提出立法建议、审定立法规划和计划等传统机制外，应当积极创新重大立法事项请示报告和工作汇报机制、立法协商和公众参与沟通机制、党内法规与国家法律协调机制、法规规章和规范性文件备案审查联动机制等。

（本文系国家社科基金一般项目“党领导立法的历史经验研究”（22BFX010）阶段性成果）

来源： 中国社会科学网-中国社会科学报