土地纠纷-北京京尹律师事务所：非法转包基本农田致使合同无效应如何处理？

01 案件回放

徐某禄与徐某成均系朝阳村10组村民，两户承包田南北相邻，徐某禄涉案农田的四至界限为“东至公路边，西至徐某前田上，南至徐某建田上，北至徐某成田下”。2007年12月9日，徐某禄与徐某成签订《转包土地合同》，徐某禄将自家的承包地转包给徐某成耕种。2010年5月31日，徐某禄与徐某成口头约定将徐某禄承包的44丈承包田转包给徐某成，转包费一次性付清，徐某成已向徐某禄交付涉案土地2019年的转包费。

2011年4月23日，徐某禄与徐某成补充签订《合同》一份，徐某禄将其位于朝阳村10组衙门口的44丈（0.73亩）田转让给徐某成种植草莓，转让时间为50年，每年按650斤稻谷支付转让费。徐某成取得涉案土地后，拟在自家承包地和涉案土地上修建房屋，故将两块承包地回填平整，并在涉案部分土地上打下桩基，后因未取得相应审批手续而停工。徐某禄、徐某成均确认涉案土地尚可种植除水稻以外的一般农作物。2016年6月17日，徐某禄以徐某成在涉案土地上打下桩基建房为由向法院起诉主张涉案合同无效，其后，在向重庆市第三中级人民法院提起上诉的过程中书面申请撤回起诉，法院于2017年5月9日以（2017）渝03民终598号民事裁定书撤销（2016）渝0231民初2659号民事判决书并准许徐某禄撤回起诉。

2017年7月17日，徐某禄以涉案合同符合解除条件为由向法院提起诉讼。同年8月18日，垫江县国土资源和房屋管理局在垫国土房管信访初字（2017）31号信访事项处理意见书中认定徐某成将涉案土地回填，并打下桩基用于建房，其间未办理建房用地手续而停建至今，涉及占用基本农田属实。同年9月26日，垫江县城乡建设综合行政执法局致函长龙镇人民政府，请求长龙镇人民政府督促徐某成对涉案土地进行复垦。

重庆市垫江县人民法院经审理判决如下：一、徐某禄与徐某成于2011年4月23日签订的《合同》无效；二、由徐某成在本判决发生法律效力后十日内将徐某禄承包的位于朝阳村10组衙门口的0.73亩土地返还给徐某禄；三、驳回徐某禄的其他诉讼请求。徐某禄不服一审判决，提起上诉。

重庆市第三中级人民法院经审理判决：驳回上诉，维持原判。

02 京尹律师论法

《中华人民共和国民法典》确立了平等、自愿、公平、诚信、守法与公序良俗、绿色等多项原则，为保障人民群众合法权益，调整民事关系，维护社会经济发展，弘扬社会主义核心价值观奠定了坚实的基础。其中第九条规定：“民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境。”即确立了绿色原则，倡导可持续发展理念，构建生态时代人与自然和谐相处的新型关系，保护自然环境与其和谐共存，指引各类民事主体遵守“绿色原则”参与民事活动。在司法实践中，多种民事法律关系直接或间接涉及经济发展与环境保护和谐共存等问题，贯穿整部《中华人民共和国民法典》，在物权编、合同编以及侵权责任编等均有体现。

我国经济社会高速发展的过程中，面对耕地面积锐减、土地资源流失等问题，基本农田作为保护粮食安全的根本保障不可动摇，我国实行基本农田保护制度，严禁非法占用基本农田，其中《中华人民共和国土地管理法》《基本农田保护条例》《中华人民共和国刑法》均有相关保护性规定，基本农田保护制度对保护国家粮食安全，建设和谐社会，促进经济社会稳定协调健康发展意义重大，是落实可持续发展理念的重要内容，为全面建成小康社会提供牢固的基础保障。本案系一起因违反法律、法规效力性强制性规定被确认无效的土地承包经营权转包合同纠纷案件，当事人对基本农田造成了破坏，涉案合同不符合《中华人民共和国民法典》绿色基本原则的要求，背后的法律权利义务关系值得思考。

首先，本案审理的关键，一是双方签订的转包合同是否无效，二是涉案合同无效后应如何处理。

关于转包合同是否无效。本案中，徐某禄、徐某成对涉案土地系基本农田均无异议，《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第三款规定：“禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”《基本农田保护条例》第十五条规定：“基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用……”徐某禄明知自己承包的土地系基本农田，仍与徐某成签订转包合同用于种植草莓，双方均明显违反了上述法律、行政法规禁止性规定。《中华人民共和国民法典》第一百五十三条第一款规定：“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效……”根据上述规定可知，徐某禄、徐某成非法转包土地承包经营权的民事法律行为无效，导致双方签订的土地承包经营权转包合同无效。

关于涉案合同无效后应如何处理。《中华人民共和国民法典》第一百五十七条规定：“民事法律行为无效、被撤销或者确定不发生效力后，行为人因该行为取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方由此所受到的损失；各方都有过错的，应当各自承担相应的责任。法律另有规定的，依照其规定。”本案中，合同无效后产生的民事权利义务关系应如何处理，第一，徐某禄应返还徐某成已支付的转包费；第二，徐某成在种植草莓过程中已将涉案基本农田回填平整，降低了土地价值，应赔偿徐某禄因此受到的损失。但基于徐某禄、徐某成双方均存在过错，法院酌情认定徐某成已经支付的转包费应用于赔偿徐某禄的损失。
其次，《基本农田保护条例》第三十三条规定：“……占用基本农田……或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款……”本案中，涉案基本农田在种植草莓过程中已被回填平整，相关行政部门应责令责任人改正或者治理、恢复原种植条件并予以罚款，严格落实基本农田保护制度。

最后，对于大规模破坏、非法占用基本农田涉嫌犯罪的，《中华人民共和国土地管理法》《基本农田保护条例》均有“构成犯罪的，依法追究刑事责任”的规定，《中华人民共和国刑法》第三百四十二条、《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》对此进行了具体规定。

03 京尹律师提醒

全面落实基本农田保护制度不可动摇，对促进经济社会全面协调协调健康发展，落实可持续发展理念意义重大。在社会经济快速发展的现代社会，各类民事主体在从事民事活动过程中，民事法律行为应符合《中华人民共和国民法典》有利于节约资源、保护生态环境绿色原则的要求，严格遵守法律、行政法规的强制性规定。


（内容来源：中国法院2021年度案例：土地纠纷）